Cons. Stato Sez. IV, Sent., (ud. 04/05/2023) 13-06-2023, n. 5807
Cons. Stato Sez. IV, Sent., (ud. 04/05/2023) 13-06-2023, n. 5807
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7302 del 2022, proposto dal Ministero della cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
i signori A.S., F.S., G.S., rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Nobile, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia; il Comune di Maiori, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, 8 giugno 2022, n. 1581.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sigonri A.S., F.S. e G.S.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2023 il consigliere Giuseppe Rotondo; viste le conclusioni delle parti come da verbale.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento:
- della nota del comune di M., registrata al prot. con n. c e(...) - (...) del 26 gennaio 2022 ad oggetto il parere contrario all'istanza di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di posa stagionale di piscina fuori terra a servizio dell'unità abitativa sita in via D. Taiani n. (...), Fg. (...), part. (...), sub (...),(...) e (...), prot. (...) del 17 luglio 2020 e del 13 ottobre 2021;
- del parere sfavorevole reso dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, prot. n. (...) del 7 dicembre 2021, avente ad oggetto il riesame -parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
2. Questi gli aspetti principali della vicenda:
a) i signori S. sono proprietari nel Comune di Maiori di una consistenza immobiliare posta a monte della S.S. 163 "Amalfitana";
b) i terreni in questione sono caratterizzati da una conformazione degradante a terrazzamenti, adibiti in parte alla pratica agrumicola e in parte a verde pertinenziale, sostenuti a valle da muri di contenimento in pietrame calcareo e malta, ovvero le cd. "macere" tipiche del territorio della C.A.;
c) l'area interessata ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ambientale ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004 di cui al D.M. 1 dicembre 1961, oltre che in zona "1B-E2" di "agricola a tutela" del P.R.G. Comunale, ed in zona Tra4 "aree di tutela agricola e terrazzamenti" del p.u.c. adottato dal Comune di Maiori con Deliberazione di Giunta Comunale n. 72 del 11.6.2020, in zona Territoriale 1B "Tutela dell'Ambiente Naturale di 2 grado" del p.u.t. di cui alla L.R. Campania n. 35 del 1987, nonché in zona C "Area di Riserva Controllata" del Parco regionale dei Monti Lattari istituito con delibera di giunta regionale. n. 2777/2003;
d) in data 17 luglio 2020, i signori S. presentavano istanza per il rilascio del permesso di costruire, e contestuale autorizzazione paesaggistica, per la installazione di una piscina stagionale fuori terra, di tipo prefabbricato, costituita da una struttura in acciaio e una pedana, d dimensioni pari a circa 4,20 x 8,70 metri;
e) la Soprintendenza, con nota prot. n. (...) del 23 aprile 2021, esprimeva parere contrario recepito quindi dall'area tecnica del Comune che, pertanto, denegava il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica con provvedimento prot. C e (...) del 4 giugno 2021;
f) contro il diniego, i signori S. adivano il T.a.r. per la Campania, sede di Salerno, con riscorso poi iscritto al n.r.g. 1216/2021;
g) con sentenza n. 2035/2021, il T.a.r. annullava il provvedimento per difetto di motivazione in ordine ai seguenti profili fattuali:
i) ravvisata violazione del PUC e perdita della vocazione agricola, mancando una valutazione in concreto dell'opera;
ii) liceità dell'immobile principale e assenza di provvedimenti sanzionatori;
iii) dichiarato contrasto con il valore paesaggistico d'insieme dell'area, dacché, anche in disparte il carattere temporaneo e rimovibile dell'opera, non si sarebbe tenuto conto di circostanze rilevanti, evidenziate in sede di controdeduzioni;
h) a seguito della suindicata sentenza, con nota prot. (...) -P del 28 ottobre 2021 la Soprintendenza riavviava "il procedimento con richiesta all'Ente Locale ed agli istanti di fornire nuovi chiarimenti in ordine alla corretta classificazione dell'intervento nonché verifiche sulla liceità dell'immobile";
i) con nota prot. (...) del 15 novembre 2021, la Soprintendenza comunicava ai signori S. il preavviso di diniego sull'istanza riesaminata;
l) in data 24 novembre 2021, i signori S. presentavano, tramite il proprio difensore, le osservazioni;
m) il Comune, con nota del 26 novembre 2021, prescriveva nuove condizioni ovverosia "le installazioni previste siano facilmente amovibili e prive di strutture stabilmente ancorate al suolo e non vengano alterati i preesistenti caratteri morfologici dei luoghi; che il periodo stagionale sia limitato non oltre i 180 giorni", riservandosi espressamente la verifica della legittimità dello stato dei luoghi inerenti la consistenza immobiliare principale;
n) la commissione locale del paesaggio, con parere del 7 dicembre 2021, si esprimeva con nuove prescrizioni: "che vengano eliminate tutte le pavimentazioni a meno dei camminamenti essenziali, che la struttura sia di tipo prefabbricato dotata di brevetto di montaggio e smontaggio di agevole installazione e rimozione della stessa, che non preveda opere murarie di alcun tipo, che la vasca non sia collegata impiantisticamente alle reti comunali né stabilmente infissa al suolo; che vengano piantumate essenze arboree autoctone al fine di mitigare l'impatto paesaggistico durante il periodo di installazione";
o) la Soprintendenza, ricevuti i provvedimenti comunali in data 27 novembre 2021, riavviava il procedimento e adottava il parere negativo;
p) il Comune, sulla scorta del suindicato parere, adottava l'atto conclusivo del procedimento concernente il diniego.
3) Avverso i provvedimenti negativi, i signori S. promuovevano ricorso al T.a.r. per la Campania, sede di Salerno (nrg 617/2022), affidando il gravame ai seguenti quattro motivi (estesi da pagina 9 a pagina 27): I) violazione e falsa applicazione di legge (art. 146 del D.Lgs. n. 42 del 2004; artt. 3, 7, 10-bis e segg. della L. n. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto assoluto di potere, violazione del giusto procedimento, sviamento); II) violazione e falsa applicazione di legge (art. 146 del D.Lgs. n. 42 del 2004; artt. 3, 7, segg. della L. n. 241 del 1990, L.R. Campania n. 35 del 1987, p.u.t. area sorrentino - amalfitana norme di attuazione, art. 97 Cost., eccesso di potere per difetto assoluto di potere, contraddittorietà, incongruità e motivazione apparente, perplessità, carenza istruttoria, motivazione apparente, violazione del giusto procedimento, sviamento); III) violazione e falsa applicazione di legge (artt. 131, 142 e 146, D.Lgs. n. 42 del 2004, D.P.R. n. 380 del 2001, art. 17 L.R. n. 35 del 1987, artt. 9 e 97, Cost.), perplessità motivazione apparente, violazione della partecipazione al procedimento; IV) violazione e falsa applicazione di legge (artt. 142 e 146, D.Lgs. n. 42 del 2004, D.P.R. n. 380 del 2001, artt. 9 e 97 Cost., L.R. Campania n. 35 del 1987), eccesso di potere per presupposti erronei e carenti, carenza di istruttoria, illegittimità in via derivata.
3.1. Si costituiva in giudizio, per resistere, il Comune di Maiori.
3.2. Il T.a.r., con sentenza n. 1581 dell'8 giungo 2022, accoglieva il ricorso per difetto di motivazione, annullando il provvedimento del responsabile dell'area tecnica del comune di Maiorin prot. n. (...) del 26 gennaio 2022, e il parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, prot. n. (...), del 7 dicembre 2021, e compensava le spese.
4. Ha appellato il Ministero della cultura, che censura la sentenza impugnata in quanto assunta sulla scorta di erronei presupposti di fatto (asserita precarietà dell'opera) e di diritto (erronea applicazione del p.u.t. e del p.r.g.).
4.1. Si sono costituiti in giudizio, per resistere i signori S..
4.2. Con ordinanza n. 4952 del 14 ottobre 2022, è stata accolta l'istanza cautelare e, per l'effetto, sospesa l'esecutività della sentenza impugnata, rinviando la regolazione delle spese al definitivo.
4.3. In data 2 aprile 2023, parte appellata ha depositato memoria ex art. 73, c.p.a.
5. All'udienza del 4 maggio 2023, la causa è stata trattenuta per la decisione.
6. La controversia concerne il diniego opposto alla richiesta di autorizzazione paesaggistica, presentata ai sensi dell'art. 146 del D.Lgs. n. 42 del 2004 dai signori A., F. e G.S., per la realizzazione di una piscina fuori terra da installare su un terreno pertinenziale al fabbricato di proprietà sito in M. alla via D. T. n. 21.
7. Il Comune di Maiori ha negato la legittimità dell'intervento sulla scorta del rinnovato parere contrario reso dalla Soprintendenza dei beni architettonici e paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino, a seguito del riesame imposto dalla sentenza del T.a.r. per la Campania, sede di Salerno, n. 20135/2021.
8. L'appello, proposto dal Ministero della cultura, è fondato.
9. Il Collegio ritiene che, in via generale, che la realizzazione di una piscina, interrata o fuori terra, realizzata in zona vincolata (come nella presente fattispecie), integri un intervento di nuova costruzione in quanto volumetricamente rilevante, che necessita del previo rilascio del permesso di costruire nonché dell'autorizzazione paesaggistica.
9.1. In particolare, quanto all'autorizzazione paesaggistica, l'ordinamento rimette all'autorità competente un giudizio di merito che, mediante una visione di insieme che metta in risalto il collegamento funzionale dell'intervento in contestazione con il contesto ambientale, verifichi l'impatto sul paesaggio circostante dell'attività edificatoria posta in essere alla luce del grado di protezione accordato al bene tutelato.
10. Il Collegio ritiene che il giudizio reso dalla Soprintendenza sia congruo e sufficientemente motivato in relazione alla esplicitata incidenza dell'opera in esame sul contesto paesaggistico di riferimento, tenuto conto: i) dei limiti di sindacato giurisdizionale sulle valutazioni, ampiamente discrezionali, riservate all'autorità preposta alla tutela del paesaggio e dell'ambiente; ii) della struttura plurimotivata del parere del 7 dicembre 2021, n. 26663; iii) del vincolo di giudicato derivante dalla sentenza del T.a.r. per la Campania, sede di Salerno, n. 2035 del 29 settembre 2021; iv) dei vincoli e delle prescrizioni dettati dall'art. 17 delle n.t.a. del p.u.t. dell'Area Sorrentino-Amalfitana.
11. Come sopra anticipato, l'opera in questione (piscina che sviluppa una dimensione di mt 4,20 x mt 8,70) determina la creazione di volume, ovvero l'aumento di quelli già realizzati, questo perché la nozione di volume utile (come anche di superficie utile) deve essere interpretata (alla luce della circolare del Ministero per i beni e le attività culturali n. 33 del 26 giugno 2009, nonché della prevalente giurisprudenza amministrativa) nel senso di qualsiasi opera edilizia calpestabile e/o che può essere sfruttata per qualunque uso, atteso che il concetto di utilità ha un significato differente nella normativa in materia di tutela del paesaggio rispetto alla disciplina edilizia.
12. In questa accezione, il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova opera comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume, sia esso interrato o meno (Consiglio di Stato, sez. VI, 24 aprile 2017, n. 1907; id. sentenze n. 3579/2012, n. 5066/2012, n. 4079/2013, n. 3289/2015).
13. Accertato che si tratta di opera volumetricamente rilevante, recede, ai fini che qui rilevano, la qualificazione della stessa in termini di petinenzialità o meno.
14. E invero, se anche la piscina (interrata o sopraelevata rispetto al suolo) potesse ritenersi opera pertinenziale, la sua realizzazione non potrebbe comunque qualificarsi come attività di manutenzione straordinaria, atteso che questa consiste in interventi volti comunque ad assicurare la sopravvivenza o il ripristino anche totale di manufatti già esistenti, tanto più qualificabile come di sistemazione esterna o ristrutturazione edilizia, mentre è da escludere del tutto che essa possa qualificarsi come opera precaria, essendo destinata a soddisfare esigenze, non già contingenti bensì, ricorrenti in determinati periodi dell'anno, quindi a carattere stagionale (180 giorni l'anno), come tale, infatti, suscettiva di permesso di costruire.
15. Da qui, il palese contrasto dell'opera con le prescrizioni impartite dall'art. 17 delle n.t.a. del p.u.t. dell'Area Sorrentino-Amalfitana (approvato con L.R. 27 giugno 1987, n. 35) che, per la zona 1b ("Tutela dell'ambiente naturale di secondo grado") - in cui ricade il manufatto de quo - sanciscono espressamente il divieto di inedificabilità (sia pubblica che privata) consentendo, entro determinati limiti temporali di edificazione, solo opere di restauro conservativo, manutenzione ordinaria e straordinaria, demolizione delle superfetazioni, adeguamento funzionale, una tantum, degli alloggi (ai fini della creazione dei servizi igienici) con i seguenti parametri: - dimensione minima dell'alloggio per consentire l'intervento: 30,00 mq. di superficie utile netta; - incremento di superficie utile netta, pari al 10% di quella esistente, fino ad un valore massimo di 15,00 mq. (per i valori risultanti minori di metri quadrati 6,00 si consente l'arrotondamento sino a tale valore).
Contrasto che si coglie anche alla luce del p.r.g. del comune di Maiori, ricadendo l'area interessata in zona E2 ("agricola a tutela").
16. Correttamente, pertanto, la Soprintendenza ha motivato il parere negativo sulla scorta delle suddette indicazioni normative, siccome tutte conferenti alla natura dell'opera e al suo impatto sul contesto paesaggistico che dette norme presidiano.
17. A nulla rileva, poi, la circostanza che la piscina de qua non costituirebbe ostacolo o limitazione per le visuali panoramiche o non determinerebbe alterazione delle aree libere pertinenziali.
18. E' stato sopra chiarito che la piscina (interrata o fuori terra) sviluppa volume e, come tale, essa assume rilievo paesaggistico scontando la necessità del previo giudizio di compatibilità paesaggistica.
19. Ebbene, tale giudizio è stato espresso dalla Soprintendenza in esecuzione della sentenza del Tar per la Campania (sede di Salerno) n. 2035/2021 e in conformità alla norma agendi veicolata dalla decisione che, annullando l'atto per vizi meramente formali, aveva lasciato all'amministrazione spazi di reiterato apprezzamento in ordine alla valutazione di compatibilità paesaggistica dell'opera purché emendati dai sollecitati approfondimenti.
L'autorità statale ha proceduto alla rinnovazione del procedimento, esplicitando in modo adeguato le ragioni del nuovo provvedimento di diniego.
20. In particolare, dall'impugnato parere si evince che l'amministrazione si è rappresentata, ha valutato e motivato sui seguenti elementi di fatto, dandone adeguatamente conto nel provvedimento:
a) l'area interessata è classificata in parte come zona 1b "tutela dell'ambiente naturale di 2 grado" e in zona E2 agricola a tutela del vigente p.r.g.;
b) l'ambito di tutela interessato dall'intervento è costituito da tutti gli elementi che determinano il tipico paesaggio della costiera amalfitana oggetto di specifica e mirata tutela atta ad evitare qualsiasi stravolgimento o alterazione della visione complessiva;
b) l'opera in questione, per le sue caratteristiche di non precarietà (in quanto funzionale a un utilizzo destinato ad essere reiterato nel tempo in quanto stagionale, quindi privo di finalità contingenti) e di non pertinenzialità (in quanto espressivo di volume paesaggisticamente e urbanisticamente rilevante), implica la modifica permanente del terrazzamento, il quale, a sua volta, è parte integrante del paesaggio, partecipa alla sua composizione strutturale, funzionale e visiva, e di esso ne costituisce un elemento tipico;
c) collegamento funzionale tra il terrazzamento (alterato strutturalmente) e il contesto ambientale, precisandosi che "indipendentemente dalle sue dimensioni rispetto all'intero lotto di proprietà", detto terrazzamento è "parte fondamentale di un quadro panoramico di insieme e di una unità di paesaggio sottoposto a particolare tutela", la cui integrità verrebbe compromessa dalla modifica dello stato dei luoghi;
d) le norme di attuazione del p.u.t. consentono soltanto la sostituzione degli ordinamenti colturali esistenti con altri appartenenti comunque alla tradizione dell'area;
e) la realizzazione della piscina introduce, invece, un elemento distonico e incoerente rispetto all'ordinamento colturale che, in quanto geomorfologicamente avulso dal contesto, ne altera il quadro di insieme;
f) la capacità e idoneità dell'opera di alterare lo stato dei luoghi, con sicuro incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie.
21. Il parere, dunque, è congruamente motivato in relazione ai presupposti di fatto e normativi fondanti l'esercizio del potere.
22. La Soprintendenza esercita, infatti, un potere di cogestione del vincolo paesaggistico, esprimendo un giudizio connotato da ampia discrezionalità tecnica che, una volta superato (come nel caso in esame) la soglia di controllo di ragionevolezza tecnica, implica ampi margini di opinabilità quanto a scelta effettuata, dinanzi alla quale il sindacato si deve arrestare.
23. Va aggiunto, infine, che il provvedimento della Soprintendenza è plurimotivato sicché la parte motiva (autonoma) con la quale l'autorità statale revoca in dubbio lo stato legittimo dell'immobile - pur risultando di per sé non conferente alla luce dei principi affermati dalla Corte costituzionale (con la sentenza n. 271 del 2022) e costantemente ribaditi dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. II, 13 febbraio 2023 n.1489; sez. IV, 19 maggio 2020 n. 3170), dovendosi, sede di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, tener conto dei soli profili paesaggistici ed ambientali e non potendo verificarsi in quella sede anche il cd. "stato legittimo" dell'immobile - diventa irrilevante nell'economia complessiva del contenuto del provvedimento.
24. Per le considerazioni che precedono, l'appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto.
25. Per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata (n. 1581/2022), va respinto il ricorso di primo grado nrg 617/2022 proposto dai signori S..
26. La particolare natura della controversia, per la questione trattata, è ritenuta giusto motivo per disporre la compensazione tra tutte le parti delle spese relative al doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza di primo grado n. 1581/2022, respinge il ricorso n. 617/2022.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Lopilato, Presidente FF
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore
Luca Monteferrante, Consigliere
Fabrizio Di Rubbo, Consigliere