Cons. Stato, sez. VI, sent., 28 agosto 2023, n. 7992 Presidente De Felice – Estensore Toschei
Cons. Stato, sez. VI, sent., 28 agosto 2023, n. 7992
Presidente De Felice – Estensore Toschei
Fatto e diritto
1. – Il presente giudizio in grado di appello ha ad oggetto la richiesta di riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sez. I, 30 gennaio 2020 n. 96 con la quale il predetto TAR ha respinto il ricorso (n. R.g. 593/2019) proposto dal signor L. E. al fine di ottenere l'annullamento dei seguenti atti e/o provvedimenti: A) l'ordinanza n. 153/2019 - prot. n. 16663 – dell'1 febbraio 2019, con cui il Comune di Lecce ha ingiunto la demolizione dello stabilimento balneare denominato "Lido Omissis" sito in località Spiaggia Bella - Via omissis, con conseguente ordine di ripristino dello stato dei luoghi; B) il provvedimento prot. n. 196919/2018 del 19 dicembre 2018, adottato dal dirigente del Settore pianificazione e sviluppo del territorio, Ufficio demanio marittimo, del Comune di Lecce, di diniego della richiesta di permesso di costruire, quale rinnovo dei precedenti nn. 94/2009, 332/2012 e 200/2013. Insieme con detti provvedimenti sono stati impugnati in primo grado gli atti ed i pareri ad essi preordinati, connessi e consequenziali e, in particolare: a) l'esame istruttorio dell'Ufficio demanio marittimo del Comune di Lecce dell'11 maggio 2018 nella parte in cui ritiene necessario acquisire il parere paesaggistico, idrogeologico e la VIncA; b) il parere prot. n. 31212 del Dipartimento agricoltura, sviluppo rurale e ambiente della Regione Puglia, Servizio territoriale BR-LE dell'1 giugno 2012; c) il parere prot. n. 10452 della Soprintendenza archeologica belle arti e paesaggio di Lecce del 6 giugno 2018; d) il parere n. 06/2018 del 10 ottobre 2018 dell'Autorità di gestione del Parco naturale regionale "Bosco e Paludi di Rauccio"; e) la suppletiva all'esame istruttorio dell'11 maggio 2018 dell'Ufficio demanio marittimo del Comune di Lecce del 9 novembre 2018.
2. - La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti oggi controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:
- il signor L. E. è titolare della concessione demaniale marittima n. 4/2008 rilasciata dal Comune di Lecce in data 7 maggio 2008, avente ad oggetto un'area demaniale sita nel Comune di Lecce, località Spiaggia Bella, nonché dello stabilimento balneare "Lido Kalù" che nella predetta area demaniale egli gestisce;
- con permesso di costruire n. 94/2009 è stata autorizzata la realizzazione, sulla predetta area demaniale in concessione, di alcuni manufatti funzionali all'attività dello stabilimento balneare [nella specie: un chiosco bar e locale ristoro (mq 45,00); cabine spogliatoio (mq 21,00); gazebi ombreggianti (mq 323,80); servizi igienici (mq 6,50); percorsi pedonali e pedane (mq 364,15)], condizionandone l'esistenza al concetto di temporaneità (ovvero sino al 31 ottobre 2009) e precarietà;
- il concessionario chiedeva la proroga dei termini di scadenza del permesso di costruire n. 94/2009 dal 31 ottobre 2009 al 31 dicembre 2013 con relativo mantenimento annuale dei manufatti e l'Ufficio del demanio marittimo, accoglieva la richiesta con efficacia sino al 31 dicembre 2013, allineando il titolo edilizio alla scadenza della concessione demaniale marittima;
- con provvedimento del 12 giugno 2012, all'esito del relativo procedimento nel corso del quale erano acquisiti i pareri delle competenti Autorità, è stato poi stato rilasciato il permesso di costruire n. 322/2012 per la realizzazione di alcune modifiche progettuali dello stabilimento balneare denominato "Lido Kalù" [nella specie: a) la realizzazione di una struttura in legno lamellare pari a mq 252,00; b) l'ampliamento del locale ristoro da mq 19,20 a mq 42,47; c) la realizzazione dei servizi igienici di cui uno per disabili pari a mq 8,93; d) la realizzazione di una struttura in legno di mq 152,00 – manufatto B; e) uno spazio docce poste sul retro del chiosco bar; f) un locale spogliatoio posto sul retro del chiosco bar; g) lo spostamento della torretta con locale pronto soccorso addossata al manufatto "C" cabine spogliatoio];
- detto permesso di costruire era rilasciato dal Comune di Lecce alle condizioni previste nei vari pareri resi nel corso del procedimento e con espressa prescrizione della temporaneità del manufatto e con validità sino al 31 ottobre 2012. Tra le prescrizioni ivi indicate veniva negata la possibilità di sostituire la copertura già autorizzata con permesso di costruire n. 94/2009;
- successivamente, con provvedimento n. 200/2013, il Settore urbanistica del Comune di Lecce accordava al concessionario un ulteriore permesso di costruire in variante, limitatamente al termine di scadenza ed alla temporaneità del permesso di costruire n. 322/2012, prorogandolo al 31 dicembre 2013, data di scadenza della concessione demaniale marittima n. 4/2008, senza obbligo di rimozione invernale, autorizzando altresì la sostituzione della copertura di cui al permesso di costruire n. 94/2009;
- in data 20 gennaio 2014 veniva quindi assentita al concessionario l'occupazione di due aree demaniali marittime quale relitto antistante e retrostante all'area già in concessione demaniale, prorogando, altresì, il termine di validità della concessione demaniale sino al 31 dicembre 2020, ai sensi dell'art. 1, comma 18, d.l. 194/2009 e quindi, con atto prot. n. 56771/2013 del 23 maggio 2014, il Comune di Lecce prorogava il termine di validità del permesso di costruire n. 94/2009 - e della successiva variante n. 322/2012 - fino al 6 giugno 2018;
- a questo punto il signor E., in data 27 aprile 2018, presentava istanza al Comune di Lecce avente ad oggetto il rinnovo dei permessi di costruire n. 94/09, 332/2012 e 200/2013;
- con provvedimento prot. n. 196919/2018 del 19 dicembre 2018 il dirigente del Settore pianificazione e sviluppo urbano del Comune di Lecce concludeva il procedimento avviato con la presentazione della suddetta istanza del concessionario, non accogliendo la richiesta di rinnovo, in conseguenza dei pareri negativi espressi dalla Soprintendenza di Lecce e dall'Autorità di gestione del Parco naturale regionale "Bosco e Paludi di Rauccio", attesa la non compatibilità dell'intervento rispetto alle previsioni del PRC e del PPTR e del d.P.R. 31/2017 e in ragione della necessità di salvaguardare la funzionalità del sistema dunale;
- di conseguenza il Comune di Lecce emanava l'ordinanza n. 153/2019 ingiungendo la demolizione dello stabilimento balneare de quo ed il ripristino dello stato dei luoghi;
- il signor L. E. impugnava i suddetti atti dinanzi al TAR per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, chiedendone l'annullamento in quanto illegittimi per plurime ragioni;
- il predetto Tribunale amministrativo non condivideva le censure dedotte dal signor E. e respingeva il ricorso con sentenza 30 gennaio 2020 n. 96.
3. – Propone quindi appello, nei confronti della suddetta sentenza di primo grado n. 96/2020, il signor L. E., che ne sostiene la erroneità per due complessi motivi di doglianza (che sostanzialmente ricalcano le censure già dedotte in primo grado e non condivise dal TAR per la Puglia), che possono sintetizzarsi come segue:
I) Omessa, errata e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia. In particolare, sotto un primo versante: a) violazione di legge, in particolare dell'art. 24, comma 3-septies, d.l. 113/2016, convertito in l. 160/2016; b) eccesso di potere per violazione della circolare/parere prot. n. 4574 del 21 giugno 2017 della Sezione urbanistica della Regione Puglia; c) errata istruttoria; d) eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca e illogicità. L'odierno appellante imputa al giudice di primo grado un primo "macroscopico" errore "laddove non ha considerato che il manufatto oggetto del giudizio è assentito con titoli edilizi che ne legittimavano la presenza per l'intero anno, senza alcuna necessità di rimozione dello stesso durante il periodo invernale" (così, testualmente, a pag. 10 del ricorso in appello). Sostiene e rammenta l'appellante (in particolare a pag. 12 del ricorso in appello) che: a) egli "(…) è titolare di concessione demaniale marittima n. 02 del 20.01.2014, per effetto del rilascio di un unico titolo demaniale che comprende sia la precedente CDM n. 04/2008 sia il successivo ampliamento, avvenuto con il titolo sopra indicato. Detta concessione ha validità sino al 31.12.2020"; b) "In secondo luogo, il Comune di Lecce, con atto prot. n. 56771/2009 del 7.3.2011, aveva prorogato la validità del Permesso di Costruire n. (9)4/2009 equiparandolo alla scadenza della CDM n. 04/2008, ovvero al 31.12.2013"; c) "(a)ncora, con provvedimento n. 200/2013 la stessa A.C. aveva rilasciato P.d.C. in variante al P.C. n. 322/2012 sino alla data naturale di scadenza della CDM n. 04/2008, all'epoca dei fatti stabilita al 31.12.2013"; d) "(p)ertanto, è di tutta evidenza che i titoli edilizi sopra indicati, essendo collegati nella loro validità temporale alla concessione demaniale (come è sancito letteralmente nei titoli stessi), intervenuta la proroga della detta concessione sino al 31.12.2020 (cfr CDM 02/2014), ne seguono le relative sorti temporali e dovevano essere prorogati automaticamente sino al 31.12.2020, data di attuale scadenza del titolo concessorio". Ne consegue, ad avviso dell'appellante, che, anche in virtù della previsione recata dell'art. 24, comma 3-septies, d.l. 113/2016, convertito in l. 160/2016, "tutti i pareri precedentemente rilasciati e preordinati al rilascio dei Permessi di Costruire nn. 94/09, 332/12 e 200/13 sono "strutturalmente" collegati ai titoli concessori demaniali n. 04/2008 e 02/2014 e, in quanto tali, non solo ne seguono le sorti della proroga, ma non hanno neanche perso la loro validità ed efficacia" (così, testualmente, a pag. 13 dell'atto di appello), per come è confermato dal chiarissimo contenuto della nota prot. n. 4574 del 21 giugno 2017 della Sezione urbanistica della Regione Puglia, trasmessa anche al Settore territorio del Comune di Lecce. Non va poi sottaciuto, riferisce ancora l'appellante, che i titoli edilizi non avevano efficacia stagionale ma annuale, permettendo stabilmente la permanenza dei manufatti;
II) Omessa, errata e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia. E' poi errata l'argomentazione fatta propria dal giudice di prime cure secondo la quale l'autorizzazione paesaggistica n. 2012/97, favorevole all'intervento, già rilasciata dalla Soprintendenza di Lecce in data 7 giugno 2012, avrebbe avuto efficacia limitata ad un quinquennio, di talché correttamente il Comune di Lecce, al cospetto della nuova istanza dell'interessato, avrebbe richiesto un nuovo parere alla Soprintendenza, rilasciato questa volta con segno sfavorevole, dal momento che le opere oggetto della richiesta di rinnovo non potevano essere considerate di lieve entità, con riferimento alle previsioni del d.P.R. n. 31/2017. Diversamente da quanto ritenuto dal TAR, la previsione di cui all'art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004 non indica un termine di efficacia quinquennale all'autorizzazione paesaggistica rilasciata, ma si limita a fissare il quinquennio quale termine utile per cominciare e completare i lavori. Ne deriva che l'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica n. 2012/97, favorevole all'intervento e già rilasciata dalla Soprintendenza di Lecce in data 7 giugno 2012 non aveva alcun termine di efficacia e quindi non poteva considerarsi scaduta dopo un quinquennio dal suo rilascio. Inoltre il giudice di primo grado avrebbe dovuto considerare inammissibili le valutazioni operate dalla Soprintendenza e riferite a presunti contrasti tra il nuovo progetto presentato e le NTA del PRC, dal momento che tale potere valutativo non compete alla Soprintendenza perché deve volgersi ad aspetti meramente demaniali. Peraltro, anche nel merito, la valutazione della Soprintendenza non può considerarsi legittima, dal momento che l'art. 11 delle NTA del PRC, recante norme transitorie per le concessioni esistenti, stabilisce che "sebbene le NTA del PRC prevedano determinate prescrizioni, queste devono dapprima essere recepite nel PCC e, successivamente, deve essere previsto un termine di adeguamento delle strutture preesistenti a seguito della approvazione del Piano Comunale citato. Pertanto, i presunti contrasti dei manufatti con le prescrizioni di cui all'art. 8.3 e 8.4 delle NTA del PRC non hanno nessun valore se prima le stesse non vengono recepite nel PCC del Comune di Lecce e se non viene, poi, assegnato un termine non inferiore a due anni per l'adeguamento delle strutture preesistenti. Il Comune di Lecce non ha approvato alcun Piano Comunale delle Coste; conseguentemente i presunti contrasti non possono essere valutati ai fini della emissione di un parere negativo" (così, testualmente, alle pagg. 18 e 19 dell'atto di appello). Sul punto peraltro nulla ha detto il TAR, come nulla del resto ha riferito in ordine alle ulteriori contestazioni che l'odierno appellante aveva prospettato in primo grado circa le numerose illegittimità e incongruità recate dai pareri pure impugnati con il principale provvedimento di intimazione a demolire;
II.1) sotto un altro versante del secondo motivo di appello il signor L. E. contesta quanto segue: Eccesso di potere per errata applicazione dell'art. 24, dell'art. 26, comma 2 lett a) ed e), e dell'art. 29 del Regolamento Regionale n. 9 dell'11.03.2015 recante "Norme per i terreni sottoposti a vincolo idrogeologico"; eccesso di potere per errata/carente istruttoria, contraddittorietà ed erronea valutazione; motivazione errata. Violazione e falsa applicazione dell'art. 4, comma 1 e 2, della L.R. Puglia n. 25/2002. Eccesso di potere per violazione del protocollo di intesa datato 24.4.2012; contraddittorietà estrinseca; errata applicazione del R.R. n. 06/2017; carenza di motivazione. Con specifico riferimento al parere sfavorevole espresso dalla Regione Puglia in merito alla rilasciabilità del nulla-osta idrogeologico va anzitutto chiarito che detto nulla-osta non era attinente a tutte le opere da realizzarsi ma soltanto ad alcune di esse e, nello specifico, alle seguenti: l'area destinata a parcheggio, il manufatto gastronomia con relativi servizi igienici e parte della struttura cabine e pronto soccorso. Si presta dunque ad una valutazione negativa la scelta del Comune di Lecce che, "a fronte di un parere negativo limitato ad una sola porzione del manufatto, (…) ha inteso emettere una (o)rdinanza di demolizione dell'intero stabilimento balneare", oltre alla "la evidente contraddittorietà tra il nulla-osta idrogeologico e il parere del Parco Naturale di Rauccio (…) laddove, in presenza di analoghe presunte criticità connesse con l'interessamento del sistema dunale, la Regione Puglia parla di contrasto del manufatto gastronomia con relativi servizi igienici e di parte della struttura cabine e pronto soccorso; il Parco Naturale di Rauccio del solo manufatto gastronomia" (così, testualmente, a pag. 22 dell'atto di appello). A ciò si aggiunga: a) l'evidente contrasto intercorrente tra il contenuto del parere idrogeologico e il disposto dell'art. 24 del Regolamento n. 9/2015 oltre alla evidente contraddittorietà intrinseca dello stesso, atteso che per un verso viene sancito che l'intervento rientra, per similitudine di opere, nella disciplina del citato art. 24 (Altre opere specifiche e movimenti di terreno non soggetti a parere o a comunicazione), ma per altro verso viene reso il parere negativo per presunta contrarietà alle norme del citato Regolamento; b) peraltro il successivo art. 26, nell'elencare le opere soggette a parere idrogeologico, individua, tra le altre, le "nuove costruzioni o l'ampliamento planimetrico di edifici di qualsiasi volumetria e destinazione" e nel caso di specie ci si trova al cospetto di un manufatto balneare che non rientra in nessuna delle ipotesi sopra individuate, perché non si compendia in una "nuova costruzione", attenendo ad un manufatto già presente da oltre diciassette anni e sempre assentito negli anni pregressi, non costituendo neppure un ampliamento di un edificio già esistente; c) né può trovare applicazione nella specie la previsione dell'art. 26, lett. e), del ridetto Regolamento indirizzata a "qualsiasi intervento" sul demanio marittimo, ipotesi diversa da quella qui oggetto di contenzioso ove "non siamo in presenza di un "intervento" edilizio e la richiesta di proroga dei Permessi di Costruire non modifica nulla di esistente e non si tratta di nuove costruzioni" (così, testualmente, a pag. 24 dell'atto di appello); d) il successivo art. 29 del Regolamento stabilisce che "E' rigorosamente vietato interessare il sistema dunale con qualsiasi tipologia di opera". Si tratta però di una disposizione di carattere generale sicché la nota prot. n. 31212/2018 della Regione Puglia, atteso che non è stata svolta alcuna attività istruttoria finalizzata a verificare nel concreto la compromissione del "sistema dunale" da parte del manufatto per cui è causa, va ritenuta illegittimamente adottata. D'altronde l'amministrazione ha espresso il suo sfavorevole avviso senza spiegare e soprattutto motivare, nel concreto, le ragioni per le quali il manufatto precario ed amovibile presente in loco da oltre diciassette anni possa, improvvisamente, rappresentare una minaccia per il sistema dunale, al contrario di quanto è stato dimostrato con la perizia prodotta (dalla medesima parte appellante) in giudizio; e) infine, anche il parere negativo n. 06/2018 rilasciato dal Parco naturale regionale "Bosco e Paludi di Rauccio" si presenta illegittimo e, per questo, idoneo ad incidere patologicamente sulla ordinanza demolitoria comunale principalmente impugnata in primo grado, sia perché esso non riguarda l'intero manufatto balneare, ma è rivolto soltanto al manufatto gastronomia e all'area di parcheggio retrostante lo stabilimento sia per l'errata applicazione dell'art. 4, commi 1 e 2, l.r. 25/2002. Sotto tale ultimo profilo, per un verso non è ravvisabile alcuna modificazione degli equilibri ecologici nel caso di specie, ove si consideri che il manufatto è presente sull'area demaniale da oltre 17 anni e che si tratta di una mera riconferma di titolo edilizio senza variazioni e, quindi, senza "modificazioni", per altro verso non essendosi in presenza di un nuovo edificio non si comprende il richiamo alla violazione dell'art. 24, comma 2, l.r. 25/2002.
4. – Si sono costituiti in giudizio nel grado di appello il Comune di Lecce, la Regione Puglia e il Ministero per i beni e le attività culturali (nel silenzio processuale del Parco naturale regionale "Bosco e Paludi di Rauccio", pure intimato in giudizio). Le amministrazioni appellate hanno analiticamente contestato le avverse prospettazioni, specificando le ragioni in virtù delle quali le censure di appello non possono essere accolte. Ribadendo la correttezza degli atti e dei provvedimenti impugnati nonché del percorso logico argomentativo fatto proprio dal primo giudice nella sentenza fatta qui oggetto di appello, che dunque si presenta scevra degli errori rilevati dall'appellante, hanno chiesto la reiezione del mezzo di gravame proposto.
Con ordinanza 2 luglio 2020 n. 3906 la Sezione ha respinto l'istanza cautelare formulata dalla parte appellante "atteso che la prosecuzione dell'esercizio dell'attività, che ne concretizza la ratio, si scontra con le ragioni di tutela ambientale de territorio, che da tale attività vengono lese" e che, dunque, "in termini di fumus boni iuris, non pare errata la valutazione operata dal giudice di prime cure".
Le parti costituite hanno poi presentato memorie, con documenti e note d'udienza, con le quali hanno confermato le conclusioni già rassegnate negli atti processuali depositati nel corso del giudizio nel fascicolo digitale del processo.
5. – Lo scrutinio della controversia posta all'esame del Collegio deve avviarsi con riferimento al primo complesso motivo di appello. Con tale doglianza l'odierno appellante si duole, in via principale, della circostanza che l'amministrazione locale prima (nell'adottare l'atto di diniego del rilascio di permesso di costruire quale, quale rinnovo dei precedenti titoli abilitativi edilizi nn. 94/2009, 332/2012 e 200/2013 e il conseguente ordine di demolizione dello stabilimento balneare) e il giudice di primo grado poi (nel non riscontrare favorevolmente i corrispondenti motivi di censura dedotti in primo grado) non hanno adeguatamente valorizzato, quale ragione decisiva della illegittimità dei provvedimenti gravati, la duplice circostanza che (cfr., testualmente, pag. 2 della memoria conclusiva dell'appellante):
- con il provvedimento n. 200/2013 "tutti i Permessi di Costruire indicati negli atti di causa (compreso il n. 322/2012) sono stati rilasciati fino alla scadenza della Concessione Demaniale Marittima";
- "la valenza stagionale ovvero annuale dei titoli edilizi è argomento del tutto inconferente poiché non è in discussione il mantenimento annuale della struttura, bensì la illegittimità degli atti e dei pareri endoprocedimentali che hanno escluso il rinnovo (rectius, la proroga) dei Permessi di Costruire nella titolarità dell'odierno appellante".
Ritiene il Collegio che, sebbene non costituisca la ragione centrale della infondatezza dell'appello proposto (secondo la ricostruzione argomentativa offerta dal primo giudice con la sentenza qui oggetto di appello), per come si illustrerà anche in seguito, dovendosi ritenere che tale esito del giudizio, sfavorevole all'appellante, sia la conseguenza della legittimità dei provvedimenti fatti oggetto di impugnazione con la proposizione del ricorso di primo grado, non può non osservarsi come tutti i motivi posti a sostegno della posizione dell'appellante e utilizzati per rimarcare il profilo patologico dei provvedimenti impugnati non possano cogliere nel segno laddove non tengano conto della inefficacia della proroga ex lege della concessione demaniale marittima (laddove detto atto di proroga fosse stato effettivamente rilasciato, circostanza che non risulta al Collegio; ma sul punto si dirà oltre), che costituisce l'atto (o la vicenda giuridica, se lo si preferisce) sul quale poggerebbe il titolo e la legittimazione dell'appellante a pretendere dal Comune di Lecce (e dalle altre Autorità coinvolte) il rilascio degli atti abilitativi per mantenere la struttura balneare sul terreno demaniale che occupa e, conseguentemente, per chiedere interventi migliorativi, dal punto di vista edilizio-funzionale, della stessa.
La questione circa la successione di norme nazionali recanti la previsione di una "proroga automatica ex lege" delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo in essere (fin d)alla data del 30 dicembre 2009 e il contrasto di dette disposizioni con l'ordinamento eurounitario (nello specifico con le previsioni della direttiva n. 123/2006 e con alcune disposizioni del TFUE) e con l'interpretazione dello stesso (in particolare con riferimento alla ridetta direttiva) recata dalla nota sentenza della Corte di giustizia dell'unione europea 14 luglio 2016 (in cause riunite C-458/14 e C-67/15 Promoimpresa) e dalla più recente conferma della predetta Corte (cfr. Corte di giustizia UE, Sez. III, sentenza 20 aprile 2023, in causa C-348/22) nonché, ancora, dalla giurisprudenza dei giudici nazionali (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 9 ottobre 2021 nn. 17 e 18 e, già prima, questa Sesta Sezione, con sentenza 18 novembre 2019 n. 7874 nonché, da ultimo, ancora la Sezione, con sentenza 1 marzo 2023 n. 2192, disapplicando anche la più recente disposizione normativa recante una previsione di proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo contenuta nell'art. 10-quater, comma 3, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. in l. 24 febbraio 2023, n. 14, in quanto "si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina di cui all'art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato"), sono ampiamente note e non è necessario riprodurre qui nuovamente l'intera questione, anche per non appesantire lo sviluppo dell'esame del presente contenzioso.
Il Collegio nondimeno rimarca, dando per condiviso il dibattito giuridico solo sopra tratteggiato e l'esito che la Sezione e l'Adunanza plenaria hanno fatto proprio, in merito, nel corso degli ultimi anni (se non addirittura nel corso degli ultimi mesi), in plastica aderenza con le indicazioni provenienti dalla Corte di giustizia UE (per effetto degli arresti del 2016 e del 2023), la circostanza per cui gli atti di proroga eventualmente adottati da una amministrazione (come è avvenuto nel caso di specie) in violazione del diritto eurounitario, segnatamente in contrasto con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, non producono alcun effetto giuridico. Essi, infatti, debbono ritenersi tamquam non esset (senza neppure necessità o obbligo di impugnazione) (cfr. sul punto, tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VII, 7 luglio 2023 n. 6675 nonché Sez. VI 19 aprile 2023 n. 3964 che ha riassunto la questione come segue i "principi enunciati dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze del 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18, secondo le quali: i) le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative - compresa la moratoria introdotta in correlazione con l'emergenza epidemiologica da Covid-19 dall'art. 182, comma 2, D.L. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 - sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE; tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione; ii) ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari; non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l'effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata; la non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell'effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l'esistenza di un giudicato").
Emerge dunque una evidente infondatezza di tutti i profili di censura dedotti dall'appellante attraverso i quali egli ritiene di poter irrobustire la propria posizione contestativa nei confronti dei provvedimenti impugnati sul presupposto che i titoli edilizi sono stati temporalmente allineati ai termini "prorogati ex lege" della concessione demaniale marittima 4/2008, non avendo tale proroga (sempreché rilasciata) alcun valore giuridico per le ragioni sopra espresse.
Conseguentemente vengono meno (e si palesano evidentemente infondate) le seguenti due rilevanti prospettazioni di parte appellante espresse nello sviluppo di una parte del primo motivo d'appello e cioè che:
- "i titoli edilizi sopra indicati, essendo collegati nella loro validità temporale alla concessione demaniale (come è sancito letteralmente nei titoli stessi), intervenuta la proroga della detta concessione sino al 31.12.2020 (cfr CDM 02/2014), ne seguono le relative sorti temporali e dovevano essere prorogati automaticamente sino al 31.12.2020, data di attuale scadenza del titolo concessorio" (pag. 12 dell'atto di appello);
- "tutti i pareri precedentemente rilasciati e preordinati al rilascio dei Permessi di Costruire nn. 94/09, 332/12 e 200/13 sono "strutturalmente" collegati ai titoli concessori demaniali n. 04/2008 e 02/2014 e, in quanto tali, non solo ne seguono le sorti della proroga, ma non hanno neanche perso la loro validità ed efficacia" (pag. 13 dell'atto di appello).
Nondimeno diviene "fatalmente" inconferente (per le stesse ragioni sopra espresse) il richiamo al contenuto della nota prot. n. 4574 del 21 giugno 2017 della Sezione urbanistica della Regione Puglia, trasmessa anche al Settore territorio del Comune di Lecce.
6. - A ciò deve essere aggiunto per chiarezza espositiva, da ultimo sul punto, che anche sotto il profilo giudiziale la pretesa rilevanza della proroga ex lege della concessione demaniale marittima ad uso turistico ricreativo n. 4/2008 è stata definita in senso sfavorevole agli interessi dell'odierno appellante da questo Consiglio di Stato nel corso di un precedente specifico contenzioso avente ad oggetto la sussistenza o meno del diritto del signor L. E. di beneficiare della proroga "automatica" del termine di durata della ridetta concessione.
Infatti, riformando la sentenza di primo grado pronunciata dal TAR per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sez. I, 3 marzo 2021 n. 347, che aveva dichiarato il diritto dell'odierno appellante ad ottenere un provvedimento favorevole alla proroga della concessione demaniale e annullato i provvedimenti di diniego (23 novembre 2020 nn. prot. 139021/2020 e 139028/2020) di proroga "automatica" delle due concessioni - n. 4/2008 del 7 maggio 2008 e n. 2/2014 del 20 gennaio 2014 - nel tempo rilasciate al signor E. [sul presupposto (espresso in aperto contrasto con tutta la giurisprudenza, anche del giudice amministrativo, sopra richiamata) che la c.d. direttiva servizi o Bolkestein non può qualificarsi come self-executing in quanto non possiede i requisiti oggettivi dell'auto-esecutività e non è pertanto immediatamente applicabile, in assenza di una normativa nazionale di attuazione; di conseguenza, il provvedimento di diniego della proroga delle concessioni demaniali marittime prevista dalla legge nazionale, prevalente sulla direttiva Bolkestein, da parte del dirigente comunale costituisce un mero atto illegittimo], la Settima sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 3903 del 17 maggio 2022, accogliendo l'appello proposto dal Comune di Lecce, ha accertato la legittimità del diniego opposto dal Comune di Lecce alla proroga del rapporto concessorio, con la conseguenza che difetta in capo all'appellante il necessario titolo di legittimazione in relazione alle aree del demanio marittimo sulle quali insistono le opere che vengono in rilievo nel presente giudizio.
Al riguardo, peraltro, va soggiunto che l'appellante nulla ha esplicitato quanto alla incidenza della sopra rilevata sopravvenienza (neppure rivelandola in questo giudizio di appello), preferendo insistere sulle proprie tesi sopra riferite.
7. – Fermo quanto sopra, il primo complesso motivo di appello non coglie nel segno (anche) per ulteriori argomenti.
In primo luogo, a fronte di una nuova istanza volta ad ottenere un titolo edilizio per interventi su aree paesaggisticamente protette, il Comune di Lecce correttamente ha avviato un procedimento volto a coinvolgere tutte le Autorità preposte, a vario titolo, ad esprimersi sulla compatibilità degli interventi edilizi e la tutela paesaggistica dell'area coinvolta e tra queste, in prima battuta, la Soprintendenza e ciò nonostante che detta Autorità si fosse già espressa (in epoca più recente, rispetto al primo titolo edilizio 94/2009, in data 7 giugno 2012 prot. n. 97/2012) in senso favorevole al momento del rilascio del permesso di costruire in variante n. 200/2013.
Infatti, nel momento in cui è stata presentata dal signor E. l'istanza n. 79873 del 27 aprile 2018 (poi integrata con atto dell'8 maggio 2018) per il rinnovo dei permessi di costruire nn. 94/2009, 322/2012 e 200/2013, il termine di efficacia dell'autorizzazione paesaggistica era ormai spirato e si rendeva, quindi, necessaria una nuova verifica di compatibilità e il rilascio di una nuova autorizzazione.
Come è noto, infatti, l'art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004, nella versione vigente sino al 20 agosto 2013 prevedeva che "L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L'autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione". A seguito delle modifiche apportate con l'art. 39, comma 1, lett. b), n. 1, d.l. 69/2013, la norma è stata modificata solo nel senso che la durata dell'autorizzazione è stata estesa a tutta la durata dei lavori progettati ("Qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l'autorizzazione si considera efficace per tutta la durata degli stessi").
Di conseguenza se è vero che, per le ragioni già più sopra approfonditamente espresse, non si riscontra alcuna previsione giuridicamente efficace di proroga dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata, al più tardi, nel giugno 2012 (non potendosi collegarne l'efficacia alla proroga della concessione demaniale marittima, attesa la ribadita inefficacia della proroga ex lege di quest'ultima), sicché occorreva una nuova espressione di compatibilità da parte della Soprintendenza al fine di poter dare risposta alla richiesta avanzata dall'appellante nel 2018 (cfr., sull'argomento del termine di efficacia quinquennale dell'autorizzazione paesaggistica, in generale e tra le molte, Cons. Stato, Sez. VI, 6 luglio 2022 n. 5630). E ciò al netto delle ulteriori e rilevanti circostanze in ragione delle quali: a) nel 2017 (risulta in atti che) era stato approvato un nuovo P.P.T.R. (e quindi in epoca successiva rispetto all'espressione delle precedenti valutazioni paesaggistiche, che dunque dovevano essere riconsiderate alla luce di tale nuova evoluzione previsionale di settore); b) come è stato più volte rimarcato nel corso del presente processo, i permessi rilasciati dal Comune di Lecce n. 94/09, n. 332/2012 e 200/2013 avevano validità annuale ed erano limitati alla stagione estiva sicché, una volta venuta meno la loro efficacia (in assenza, lo si ricorda, di proroga giuridicamente efficace) e una volta sopravvenuto il P.P.T.R., il Comune di Lecce non avrebbe potuto validamente decidere sull'istanza presentata dal signor E. nel 2018 se non dopo le opportune verifiche, da parte delle Autorità competenti, in merito alla compatibilità (anche) con il Piano regionale delle coste, l'assetto territoriale idrogeologico e la tutela dei boschi.
A ciò vale la pena di aggiungere che sulla legittimità delle condizioni alle quali era stato subordinato il permesso di costruire rilasciato nel 2012 ed il parere della Soprintendenza questo Consiglio si è già espresso con sentenza n. 5293 del 2013, richiamata espressamente anche nel provvedimento di proroga del 23 maggio 2014, di accoglimento dell'appello proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali; con tale pronuncia, infatti, in riforma della sentenza di primo grado, è stato chiarito, anche attraverso puntuali riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 232 del 2008 - che ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 11, comma 4-bis della legge della Regione Puglia 23 giugno 2006, n. 17 per violazione delle competenze esclusive statali in materia di tutela ambientale e paesaggistica - che legittimamente l'autorizzazione paesaggistica, come il parere della Soprintendenza che ne è presupposto, può prescrivere "che un manufatto sia paesisticamente assentibile, ove ne ricorra il caso, per la sola stagione balneare e perciò vada al suo termine rimosso".
Consegue a ciò che, partendo dalla considerazione del contesto paesaggistico inciso dagli interventi, nella specie di particolare pregio, come comprovato dalle evidenze in atti, l'imposizione di prescrizioni e, in specie, quella della temporaneità della permanenza sino a un termine venuto a scadenza nel giugno 2018, si presentano ampiamente giustificate, oltre al fatto che, nella ricostruzione ampia degli eventi sopra riprodotta, dette prescrizioni non risultano mai essere venute meno, né grazie ad interventi provvedimentali né per effetto di decisioni giurisdizionali.
8. – Sotto altro versante va precisato che la richiesta di rinnovo dei permessi di costruire a suo tempo rilasciati inerisce alla realizzazione di opere che vanno correttamente ricondotte alla categoria delle "nuove costruzioni", secondo le definizioni recate dagli artt. 3 e 10 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
Tale puntualizzazione non è superata dalla considerazione, espressa dall'appellante, in virtù della quale le opere in questione avrebbero natura stagionale e, quindi, una caratterizzazione precaria.
Sul punto, oltre a quanto si è poco sopra puntualizzato (con riferimento all'intervento della Corte costituzionale). va rammentato che lo smontaggio e la natura precaria d'una costruzione non sono sinonimi, poiché la precarietà è un dato non già materiale, ma funzionale. Infatti, temporanea e precaria è solo quella struttura che, per sua oggettiva finalità, reca in sé visibili i caratteri della durata limitata in un lasso ragionevole di tempo, a nulla rilevando la destinazione intenzionale del proprietario; quindi, perché una struttura sia qualificata come precaria, è necessario che sia destinata ad un uso specifico e temporalmente limitato del bene e anzi la stagionalità non esclude, anzi postula il soddisfacimento di interessi non occasionali e stabili nel tempo (cfr., in argomento, Cons. Stato, Sez. II, 3 novembre 2020 n. 6768 e Sez. V, 25 maggio 2017n. 2464). Sicché non può dirsi meramente precario un lido balneare solo perché presenta talune parti strutturali amovibili, mentre esso postula, come ogni altra impresa commerciale, il soddisfacimento di interessi non occasionali e stabili nel tempo, non necessariamente legati solo alla stagione balneare.
Ne consegue che, tenuto conto delle surriferite argomentazioni che militano nel senso di qualificare le opere oggetto della richiesta di rinnovo dei titoli edilizi quali "nuove costruzioni" (non perché siano state realizzate ex novo ma perché la loro consistenza e incidenza sul territorio nonché l'impatto che su di esso manifestano, impongono che il loro mantenimento sia "riesaminato" tenendo conto della rilevanza "fisica" rivestita e dell'impatto prodotto), ai sensi dell'art. 26 del Regolamento regionale n. 9 dell'11 marzo 2015, (che, nell'elencare le opere soggette a parere idrogeologico, individua, tra le altre, le "nuove costruzioni o l'ampliamento planimetrico di edifici di qualsiasi volumetria e destinazione"), correttamente è stato richiesto il parere idrogeologico dal Comune di Lecce, che poi è stato rilasciato con segno sfavorevole.
A ciò si aggiunga che non essendo contestabile la non lieve entità delle opere non può trovare ingresso, con riferimento alla presente vicenda, la previsione di cui all'art. 7 d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (pure invocata dall'appellante).
9. - Una ulteriore questione attiene alla sostenuta mancanza di impatto delle opere con il "sistema dunale", rispetto alla quale i competenti uffici della Regione Puglia hanno manifestato un diverso (e contrario) avviso.
Sul punto l'appellante di duole che l'amministrazione, prima di adottare la nota sfavorevole prot. n. 31212/2018, non abbia svolto alcuna attività istruttoria finalizzata a verificare la compromissione del "sistema dunale" per effetto delle opere realizzate nello stabilimento balneare.
Tale contestazione è smentita sia dalla circostanza che, nel corso del procedimento, è stato acquisito l'approfondimento istruttorio dell'11 maggio 2018 da parte degli uffici istruttori comunali competenti sia dal richiamo esplicito alla documentazione fotografica prodotta e dalle conseguenze (valutative) dell'esame svolto.
E' evidente che, nel caso in esame, si fronteggiano impostazioni tecniche diverse (rappresentate anche nella perizia di parte allegata agli atti del processo) su questioni in ordine alle quali le amministrazioni esprimono una propria valutazione esercitando un potere discrezionale tecnico.
E' noto che, per costante orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio, in ordine alla latitudine del sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica, questa Sezione ha affermato più volte che (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. VI, 21 maggio 2020 n. 3219: "il giudizio di compatibilità paesaggistica ed idrogeologica è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità. L'apprezzamento compiuto dall'Amministrazione preposta alla tutela è quindi sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile".
Pare evidente che le due indicazioni condizionanti espresse dai competenti uffici della Regione Puglia nella nota dell'1 giugno 2018, anch'essa qui oggetto di contestazione da parte dell'appellante (vale a dire: a) "aumentare la vegetazione dunale nei tratti sprovvisti delle dune a confine con l'area in concessione, con piantumazioni (autunno vernine) di almeno 8 piante al m2 di ammofila (Ammophila arenaria) sul fronte mare, ed essenze della macchia mediterranea nel retroduna, nonchè di ginepro coccolone (Juniperus oxycedrus L. ssp. macrocarpa) e fenicio (Juniperus phoenicea L.), si allega, su ortofoto del sito, proposta di recinzione e individuazione aree da piantumare"; b) "Per quanto riguarda l'area destinata a parcheggio posizionata all'accesso della zona, il manufatto gastronomia con relativi servizi igienici e parte della struttura cabine, e pronto soccorso, si fa presente che i siti proposti, ricadono all'interno della perimetrazione dei cordoni donali del PPTR (…)") si presentano particolarmente attendibili e comunque scevre da profili di manifesta irragionevolezza o illogicità.
10. – Quanto, infine, ai pareri resi dalla Soprintendenza e dall'ente di tutela boschiva, parere della Soprintendenza prot. 0102052/2017 e nota dell'Ufficio Parco Bosco e Paludi di Rauccio prot. 160152/2018, in essi è ampiamente e approfonditamente riportato il percorso tecnico-giuridico che ha condotto all'espressione di avvisi sfavorevoli all'accoglimento dell'istanza avanzata dal concessionario.
Con riferimento al parere reso dalla Soprintendenza è palese che ad avviso dell'Autorità:
- sussista un evidente contrasto tra i manufatti e le previsioni del PRC, segnatamente con quelle che disciplinano le destinazioni d'uso (art. 8.3 NTA) in ragione dell'eccessiva estensione delle zone d'ombra in contrasto con le prescrizioni recate dell'art. 8.4 delle medesime NTA al PRC. Nello specifico è stato rilevato che "a fronte di 137 metri quadri di manufatti risultano in planimetria zone d'ombra per 127 metri quadri e per 167 metri quadri", aumentandosi in modo rilevante (per ben quattro volte) la superficie ammessa;
- emerga un evidente contrasto delle opere di cui allo stabilimento balneare, per come descritte negli elaborati progettuali, con le componenti del Sistema delle Tutele di cui alle NTA del PPTR ed in particolare con le componenti naturali presenti nell'area e con le rispettive aree di rispetto. Ciò in quanto dette opere ricadono "nelle aree contermini ai laghi" e sono inoltre interamente ricomprese "nella delimitazione dei cordoni dunari come risulta evidente dall'analisi delle tavole estratte dal PPTR e allegate all'istruttoria del Settore Urbanistico del Comune di Lecce".
Su tali aspetti è solo il caso di rilevare che, ad avviso del Collegio, deve escludersi che le previsioni delle NTA del PRC necessitassero di un recepimento nel PCC e ciò sia in quanto legittimamente la valutazione è stata condotta ex novo, stante il già rilevato venir meno, per cessazione dell'efficacia, dei titoli di legittimazione originari, sia in quanto la l.r. Puglia n. 17 del 2015 dispone che nelle more dell'approvazione dei piani comunali delle coste l'esercizio dell'attività concessoria è regolata dal piano regionale delle coste.
Quanto poi al parere espresso dal Parco Bosco e Paludi di Rauccio, esso è stato espresso all'esito di una approfondita istruttoria nel corso della quale sono state acquisite numerose integrazioni documentali. L'ente ha quindi concluso con una motivata espressione sfavorevole per contrasto dei manufatti in questione con le previsioni di settore volte alla tutela degli equilibri idrogeologici ed idraulici nonché dei cordoni dunari.
Anche in questi ultimi due casi il Collegio non rinviene illogicità o irragionevolezze manifeste, nello scrutinio e nella valutazione operata dalle due Autorità, tali da poter mettere in discussione il loro operato tecnico-discrezionale.
11. – Le sopra rappresentate osservazioni determinano anche la constatata infondatezza delle censure dedotte nei confronti della conseguente e inevitabile ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Lecce - n. 153/2019 dell'1 febbraio 2019 - e impugnata in primo grado.
12. - In ragione di quanto si è fin qui illustrato e tenuto conto del noto principio della ragione "più che liquida" (corollario del principio di economia processuale, in merito al quale cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) si manifestano infondate le censure dedotte nella sede di appello di talché il mezzo di gravame proposto va respinto con conseguente conferma della sentenza in primo grado.
Le spese di lite del secondo grado di giudizio seguono il principio della soccombenza processuale, in applicazione dell'art. 91 c.p.c. per come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a., di talché esse, liquidate nella misura complessiva di € 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge, vanno poste a carico dell'appellante, signor L. E. e in favore del Comune di Lecce, della Regione Puglia e del Ministero per i beni e le attività culturali, ripartite tra dette amministrazioni nella misura di € 2.000,00 (euro duemila/00) per ciascuna di esse. Nulla deve disporsi con riferimento alle spese del grado rispetto all'ente Parco naturale regionale Bosco e Paludi di Rauccio, non costituito nel presente giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello (n. R.g. 3511/2020), come indicato in epigrafe, lo respinge.
Condanna il signor L. E. a rifondere le spese del grado di appello in favore del Comune di Lecce, della Regione Puglia e del Ministero per i beni e le attività culturali, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, liquidate nella misura complessiva di € 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge, ripartite tra le indicate amministrazioni nella misura di € 2.000,00 (euro duemila/00) per ciascuna di esse.
Nulla per le spese del grado con riferimento all'ente Parco naturale regionale Bosco e Paludi di Rauccio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.